Opinión: Cuando las formas importan más que el fondo
Introducción.Desde hace unas semanas anda dando vueltas por la opinión pública, por los medios de comunicación, por los artículos de doctrina de los especialistas y de los no especialistas, por los comentarios de toda índole y de todo origen, el tema de la posibilidad de que las sesiones de las cámaras legislativas se hagan por vía remota, sin una reunión real y visible de los legisladores en un mismo espacio físico.Quisiera aportar algunas reflexiones al respecto porque por encima de todo eso -o tal vez como origen de todo eso- encuentro algo que considero que no es bueno para un correcto análisis del problema: la subversión del orden racional y jerárquico que significa poner a las formas por encima del fondo.La base del problema.Porque eso es lo que está ocurriendo con esta vorágine de opiniones. En algunos casos por mala fe y en otros casos por ignorancia se habla de que si el reglamento permite esto o prohíbe lo otro y si la constitución para aquí o si las leyes para allá y una serie de inexactitudes que soslayan el verdadero fondo del problema: para qué está el parlamento y cuál es el norte, el rumbo que debe marcar su accionar.El parlamento no tiene como función sancionar leyes: la función del parlamento es tomar determinaciones políticas en un ámbito que siempre tiene una representatividad superior a la representatividad con que cuenta el Poder Ejecutivo. Si uno analiza los resultados electorales puede observar fácilmente que el voto ciudadano que se refleja en un “triunfo” electoral en las elecciones presidenciales es, en las cifras más altas logradas en el país en las elecciones de Yrigoyen en 1928 o de Perón en 1951 y 1973, de algo más del 60%, y usualmente bastante menos; en consecuencia, un 38%, 40% o más de la ciudadanía no ha visto reflejado su voto en el Poder Ejecutivo. En cambio en las elecciones de diputados el 85% o más del país logra que su voto se convierta en una banca legislativa.Ahora bien, esta tan amplia representatividad implica, obviamente, un abanico ideológico más disperso, una importante heterogeneidad de pensamiento. Son muchos los que han llegado pero no todos piensan igual, ni siquiera parecido; inclusive hay quienes piensan lo opuesto.¿Cómo se resuelve esta disparidad de criterio para cumplir con esa función que mencioné que es tomar determinaciones políticas? De un modo muy fácil de decir y muchas veces muy difícil de lograr: poniéndose de acuerdo. La solución es que se logre un acuerdo entre todos esos que piensan distinto. Si no hay modo de conseguir un acuerdo entonces se recurre a la votación que es el último recurso democrático para tomar una decisión cuando no ha sido posible lograr un acuerdo.El trabajo parlamentario.Visto así no resulta tan difícil de entender cuál es la función de las reglamentaciones internas de cada cámara. Sabia es la Constitución cuando establece, en su artículo 66, que “Cada Cámara hará su reglamento”. Los constituyentes de 1853 tenían bien claro el tema: la finalidad es ponerse de acuerdo. El reglamento es sólo la herramienta para ello; ergo, que cada cámara elija la herramienta como más le convenga, como más le sirva para lograr el acuerdo. Y aunque parezca una tautología, la herramienta sirve si sirve y si no sirve, no sirve.Los opinadores públicos centran su análisis en la herramienta y se preguntan si teniendo en cuenta lo que dice el reglamento es posible o no es posible que haya sesiones virtuales, en las que los legisladores no concurran todos al mismo espacio físico del mismo edificio.Reitero lo que dije más arriba: la finalidad es el acuerdo y el reglamento es la herramienta que si sirve, sirve, y si no sirve, no sirve.En la época en que se escribió la constitución o incluso en la época de la primera redacción del reglamento (si es que hubo una primera redacción) era inimaginable pensar en una sesión que se llevara a cabo sin que los partícipes de esa sesión no estuvieran en un mismo espacio físico. No había modo de que una persona escuchara lo que otro decía si no estaban en la misma habitación y relativamente cerca; recordemos, por ejemplo, que no había micrófonos. Sin embargo, prudentemente no se le ocurrió a nadie, en la normativa nacional, exigir ese requisito como algo inmutable. De hecho, la Constitución en ningún artículo menciona el tema y tanto el Reglamento de la Cámara de Diputados en su artículo 14 cuanto el Reglamento del Senado en su artículo 30 prevén que los legisladores pueden constituir cámara fuera del recinto; en caso de fuerza mayor, dice el Reglamento de la Cámara de Diputados, y en caso de gravedad institucional, dice el del Senado.El parlamento no tiene como función sancionar leyes: la función del parlamento es tomar determinaciones políticas en un ámbito que siempre tiene una representatividad superior a la representatividad con que cuenta el Poder Ejecutivo
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Pérez Bourbón es socio fundador del Instituto Ciencia y Técnica Legislativa (ICyTeL), de la Asociación Argentina de Derecho Parlamentario y del Instituto Iberamericano de Derecho Parlamentario[/caption]
Poco importa discutir si la situación actual es un caso de fuerza mayor, o es un caso de gravedad institucional, o si se dan ambas circunstancias. Lo importante es analizar qué puede o qué no puede hacer cada cámara en este aspecto.
Esa restricción que mencioné, existente hace un siglo y medio, hoy no existe. Hoy puede mantenerse una conversación entre muchas personas que estén separadas físicamente por cientos de kilómetros y conectados por dispositivos tecnológicos que posibilitan que lo que una persona habla sea inmediatamente escuchado por las demás; no sólo escucharlo sino también ver su cara y observar sus gestos y expresiones.
Y, en esas condiciones, perfectamente esas personas conectadas por la tecnología pueden ponerse de acuerdo. El fondo sigue siendo el mismo: el acuerdo; lo que cambia es la forma: la utilización de la herramienta.
La adecuación de la herramienta.
¿Puede modificarse la herramienta para adecuarla a las circunstancias? Sí, perfectamente. “Cada cámara hará su reglamento”. ¿Cómo debe hacerse para modificar la herramienta? Como deben tomarse todas las decisiones en un cuerpo parlamentario: poniéndose de acuerdo. ¿Cómo hay que hacer para ponerse de acuerdo? Por la vía que sea más práctica y más sencilla para lograr ese acuerdo.
¡Pero el Reglamento estipula que…! Es cierto pero la Constitución, que tiene una jerarquía normativa superior, dice que cada cámara hace su reglamento y no estipula ninguna manera, ningún modo de hacer ese reglamento ni cuál es el camino para modificarlo. No hay en la Constitución reglas de cómo hacerlo.
Mejor dicho, sí hay reglas; reglas que no estipulan estrictamente un camino pero sí un requisito: que se haga de una manera democrática, que se respeten los valores democráticos que la Constitución sostiene y protege.
¿Hay que practicar una votación, entonces? No necesariamente. Hay que hacerlo de un modo democrático pero no es la votación la esencia de la democracia. Como dije más arriba la esencia de la democracia es el acuerdo; la votación sólo es el último recurso democrático para tomar una decisión cuando no ha sido posible lograr un acuerdo.
Si los diputados o los senadores se ponen de acuerdo puede modificarse el reglamento y la formalización de ese acuerdo puede hacerse en una sesión o por cualquier otra vía que garantice que ese acuerdo efectivamente existió, sin trampas.
Esto de ninguna manera significa sostener que el reglamento no sirve. No es así: el reglamento es fundamental para la protección de las minorías; para que las mayorías, aunque sean circunstanciales, no puedan manejar las decisiones a su antojo.
Pero si todos, incluyendo a las minorías, están de acuerdo, el modo en que se formalice ese acuerdo es irrelevante. Por ejemplo, si se propusiera un texto de modificación del reglamento y ese texto fuera firmado por todos los legisladores de esa cámara cada uno en su provincia o aún en su domicilio, con firma certificada por escribano público, ¿no sería válida esa modificación?
La constitución de Estados Unidos puede modificarse a partir de un proyecto de enmienda propuesto por el Congreso Federal, con mayoría de dos tercios de cada cámara y que posteriormente las distintas legislaturas de los estados irán aprobando separadamente. Cuando las tres cuartas partes de las legislaturas estaduales la aprueban esa enmienda se incorpora a la Constitución y la Constitución queda reformada. Y en ningún momento hubo una reunión en la que estuvieran todos.
Estamos hablando de Estados Unidos, seguramente uno de los países que más firmemente defiende las instituciones… al menos, las propias. Y si ese país acepta que la constitución, pilar de todo su andamiaje jurídico, puede modificarse con aprobaciones parciales y no simultáneas no me parece que sea tan escandaloso que una modificación del reglamento de cualquiera de las cámaras de nuestro Congreso Nacional se lleve a cabo como planteé, a través de sucesivas aprobaciones personales por parte de cada uno de los legisladores de esa cámara.
personas conectadas por la tecnología pueden ponerse de acuerdo. El fondo sigue siendo el mismo: el acuerdo; lo que cambia es la forma: la utilización de la herramienta.Qué puede hacerse.Habría al menos, entonces, dos maneras de formalizar las decisiones: una es que la formalización se haga en un único espacio físico y en forma simultánea, como se hace habitualmente en las sesiones; otra es que la formalización se haga sin un único espacio físico y sin simultaneidad, como señalé para una eventual modificación del reglamento. En el medio cabría una tercera posibilidad y es que la formalización de la decisión se lleve a cabo en forma simultánea pero sin una reunión en el mismo espacio físico. Esto es, ni más ni menos, lo que se propone cuando se habla de sesiones virtuales. La tecnología hoy lo permite sin mayores inconvenientesEn mi opinión la cámara puede elegir cualquiera de los tres modos sin necesidad de pedirle permiso a nadie.¿Hace falta modificar el reglamento para eso? Considero que no, habida cuenta de lo ya señalado en cuanto a la previsión de que puede sesionarse fuera del recinto y, además, de que tanto el reglamento de la Cámara de Diputados como el del Senado prevén como una de las mociones de orden la posibilidad de apartamiento del reglamento (artículo 127, inciso 10 y artículo 140, inciso 12, respectivamente).Pero aun si quisiera modificarlo tampoco necesitaría permiso de nadie.Si se eligiera la tercera vía, la de las sesiones virtuales, sería necesario tener en cuenta dos factores que tal vez deban sufrir alguna modificación -relativamente importante o no, habrá que analizar- en relación con el sistema actual.
- El problema de la identificación de los legisladores. Sobre esto no creo haya que caer tampoco en exageraciones improcedentes. En las sesiones habituales la única identificación del legislador en cuanto a su presencia en el recinto es el reconocimiento visual; si en lugar de asistir el legislador el que se presenta en la sesión es su hermano mellizo lo más probable es que pueda actuar como el verdadero titular sin dificultades mayores. Al momento de votar, si es que se utiliza el sistema de reconocimiento de huellas dactilares, podrá retirarse del recinto y asunto saldado. Igualmente, la no presencialidad tal vez requiera algunas modificaciones en tal sentido, por ejemplo, garantizar que la imagen que se ve en la pantalla sea realmente del legislador y no de una fotografía suficientemente bien hecha.
- El aseguramiento de la libertad del legislador en el momento de votar. Tampoco creo que sea necesario tomar más precauciones que lo que se toma en la actualidad, en el sentido de que hoy también es imposible saber si el voto del legislador surge verdaderamente de su voluntad o si se encuentra coaccionado por un soborno o por una extorsión.
Y cuando esta tormenta, Dios mediante, haya pasado habrá que volver a reflexionar sobre lo hecho y ver qué provecho podemos sacar de esta circunstancia adversa confiando en que, como reza el dicho español, no hay mal que por bien no venga.
Héctor Pérez Bourbon 2 de mayo de 2020 (*) Hector "Torchi" Pérez Bourbon es abogado, asesor en el congreso de la nación y docente en temas de Derecho Constitucional, Derecho Parlamentario y Administración Pública en general, en distintas universidades, diferentes centros educativos del país, y numerosos cuerpos parlamentarios. Colabora íntimamente con el Centro de Investigaciones Municipales Aplicadas (CIMA) en las Jornadas de Desarrollo Local que se llevan a cabo en distintos municipios del país, con el apoyo de la Konrad Adenauer Stiftung. Es autor de "Manual de Técnica Legislativa" y de "Para entender al Congreso", además de numerosos artículos y ensayos, sobre esta temática, publicados en compilaciones de libros y en revistas jurídicas. Socio Fundador del Instituto Ciencia y Técnica Legislativa (ICyTeL), de la Asociación Argentina de Derecho Parlamentario y del Instituto Iberamericano de Derecho Parlamentario. También es integrante del Subcomité de Calidad Legislativa del Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM).